境外運彩虛擬投注之管制
2009-11-02
徐志明
一.問題源起
近年來網路賭博倍數成長，自1995年網際網路興起，出現第一家網路線上賭場，此後線上賭博便逐漸蔓延。1996年有15個網站接受線上投注，1997年迅速增加為200個，到2006年約為2000到2500個。網路賭博成長快速可歸咎幾個因素。首先，網路無國界，且連線速度與時俱進；其次，線上交易安全機制發展進步，使大眾對網路投注交易之信心增加。再者，例如澳洲、安地瓜等國開始核發境內線上賭博執照，使賭博網站業者獲得政府之合法保護。
然而，線上賭博迅速成長，更加速惡化賭博引發之社會問題。目前世界上約有超過70國允許某些形式之線上賭博，對管制亦採取不同之態度及措施。美國在管制上採模糊之態度，其國民每年透過網路投注之金額約為600萬至750萬美元。澳洲所採取之管制措施則強調要求營運商若能確保交易安全性，即可從事線上賭博交易。
我國境內之合法線上賭博，目前主要為體委會主管之運動彩券投注，關於運彩之境外投注，目前尚無具體管制措施。又由於我國身為世界貿易組織 (WTO) 之會員國，針對國外廠商在我國境內提供運彩虛擬投注服務，基於WTO服務貿易總協定 (GATS) 之規定，會員國可主張對於有害訊息落地具有管制權限，對於違反我國內國法之境外虛擬投注機構，政府有權採取必要法律或行政措施進行管制。例如：封鎖IP或禁止交易匯款等。
二.我國規範現況
我國現行運彩發行條例第十一條規定，發行機構及受委託機構為辦理運彩之銷售，除透過經銷商外，得利用網際網路及其他電訊設備銷售運彩。此乃目前我國法律上針對境內運彩網際網路虛擬投注之主要規範依據。
關於運彩之境外投注，可分為實體投注與虛擬投注兩部份。在實體投注方面，國外運彩發行機構受限於市場進入成本及特許發行制度兩道門檻，目前幾無可能於我國境內設立實體投注相關設施。因此，跨境投注之主要問題，主要集中於虛擬投注服務之提供。
運彩之跨境虛擬投注則可區分為兩種類型。第一種類型係我國國民在我國境內利用位於境外之網路伺服器投注，此種類之投注行為之交易過程需透過一系列之回覆與確認之動作，故事實上投注之行為地雖位於我國境內，但行為之完成地卻係於我國境外。另一種類型則係外國國民透過網際網路，藉由位於我國國境之伺服器投注，該行為之完成地係於我國境內。
從管制之觀點，爭議問題在於若開放我國之運動賽事接受境外投注時，是否應禁止或准許境內之國民從事境外投注。若政府立法禁止國外廠商在我國境內提供虛擬投注服務，因我國為世貿組織會員，而GATS對我國有拘束力，若禁止外國廠商在我國境內提供虛擬投注服務，國外之線上投注服務業者可主張國民待遇原則之違反。
然而，GATS第6條，會員國對於訊息落地具有管制權限，對於違反我國內國法之境外虛擬投注機構，政府仍有權採取必要法律或行政措施進行管制。唯針對境外投注行為之管制，我國現行法目前尚無相關明文規範。
三.國外相關立法措施
1.美國
由於網路賭博規模日漸擴大，方式日新月異，為避免法律適用爭議，美國於2006年通過違法網路賭博管制法。本法原則上將透過網路賭博之行為視為違法行為，除各州政府個別制定相關法律所特別許可之網路賭博行為外，其他於美國境內透過網路所提供之賭博屬違法行為。
美國於2006年以前，無論是在網路上進行下注、經營網路賭場，或是運動賽事線上投注，都未有法令明文規範為違法或合法。惟聯邦法禁止某些特定賭博形式。例如電信線路法禁止透過電訊設備對運動賽事進行投注，而電訊設備之定義即包含網際網路。
電信線路法規定，利用電路通信設備在美國境內或境外提供賭博業者，或協助提供所有與運動賽事賭博相關資訊者，及利用電訊設備接受賭金、提供賭博資訊者，處2年以下有期徒刑併科10萬美元以下罰金。然本法是否適用於運動賽事以外之其他網路賭博行為仍有爭議。聯邦政府認為所有網路賭博皆適用該法，惟聯邦第五巡迴上訴法院則提出異議，認為該法禁止網路賭博之條款僅限於運動賽事下注。由於網路賭博在聯邦法上之規範不確定性，部份州政府則主張憲法第十增修條文所賦予的管制權力，逕行禁止網路賭博之政策。
2006年9月國會通過違法網路賭博管制法，正式成為聯邦政府針對網路賭博所制定之法律規範。該法立法理由指出，網路賭博賭金支付通常係透過金融機構匯款或信用卡簽帳等方式為之，立法者以規範金融交易之角度出發，禁止金融機構提供賭博行為參與者金融服務之方式，進而達到管制網路賭博之目的。因此本法通過後，網路賭博業者 (ISP)、金融機構及網路服務業者之責任受到較為嚴謹之規範。
2.澳洲
澳洲聯邦立法上對境外虛擬投注在立法上採嚴格之管制措施，針對無論本國人或海外機構對澳洲境內居民所提供之虛擬投注服務，皆加以禁止。
澳洲國會於2001年通過互動賭博法，禁止除政府立法特許經營外，皆不得任何對澳洲境內居民提供之虛擬線上投注服務。依據本法之定義，所禁止之網路賭博包含網路賭場及互動式賭博網站，不論為澳洲境內或境外人士所有，一旦對澳洲居民提供網路投注，即在禁止之列。
該法對違法之網路虛擬投注入化，違反該法律規定之罰責，對個人除施以刑事處分外，最高每日得課22萬澳幣之罰鍰，對企業組織之罰鍰金額更高達110萬元澳幣。
然而，本法對各州立法加以營運及管理之線上運動投注及彩券並未禁止，對於ISP產業，立法上特別採取行業自律及政府被動管制等措施，針對ISP產業進行規範，要求ISP業者主動過濾違法線上賭博網站及互動軟體，以從根徹底避免消費者與相關網站產生接觸及使用。政府主管機關對於違反法律規定之網路賭博行為，亦得透過警察權，實施立即性之強制處分。
除要求網際網路服務業者訂定自律公約外，該法亦規定政府得要求業者主動制定產業規範或產業不作為時，得由政府主動行使介入權代為制定規範並行使強制處分。
此外，針對線上賭博之廣告，該法亦特別加以規範。除法律規定許可狀況外，例如商業言論，針對傳播或出版線上投注廣告則一律禁止，違者亦課以一定之刑責。
3.加拿大
加拿大於刑法中，禁止除經政府許可經營之博弈活動外，例如彩券或賽馬運動，與賭博有關之各種行為。由於該國對單一運動賽事投注加以禁止，因此運彩之虛擬投注亦屬違法。
另針對由單一省政府經營之非跨境虛擬投注網站，必須符合兩要件：第一，該網站必須完全限制僅得接受該省境內民眾之投注，而不得接受境外人士投注。第二，該網站必須為省政府所有並營運。
然而，針對境外運彩虛擬投注網站及民眾於該類網站從事線上虛擬投注行為，目前受限於司法管轄權及境外無權調查，加拿大執法單位並未予積極管制或取締。
4.香港
2002年香港立法局通過賭博條例，禁止線上境外投注，並針對違法之行為人包含網站提供者及投注者入罪化。對於境外機構對香港民眾行銷任何賭博產品者，最高可處七年有期徒刑及併科500萬元港幣罰金。同時，對於從事違法境外投注之民眾，最高可處九個月有期徒刑及併科3萬元港幣罰金。
本法對於香港境內之金融機構，包含銀行及信用卡公司，對於境外線上投注網站之投注者提供金融交易或轉帳付款及信用卡服務加以禁止，並限制其對於境外投注網站營運者提供銀行金融服務。
5.歐盟
由於美國對於線上投注之管制，使得歐洲成為現今線上投注產業之最大規模市場。歐盟單一市場27會員國當中，僅13國允許線上投注行為，然而7會員國僅容許由政府獨佔之投注產業，另外亦有7會員國開始採取美國模式，試圖立法管制線上投注。
